Vašington je i dalje duboko podeljen oko novog američkog izuzeća od sankcija za rusku naftu, koje omogućava ugroženim zemljama da kupuju ruske isporuke koje su već na tankerima na moru, dok poremećaji povezani sa sukobom SAD i Izraela s Iranom potresaju globalna energetska tržišta.
Ministar finansija Skot Besent (Scott Bessent) tvrdi da je ta mera potrebna za stabilizaciju energetskih tržišta i ograničio uticaj koji Kina ima preko ruske nafte po sniženoj ceni, dok demokratski kritičari, uključujući ključne senatorke Džin Šahin (Jeanne Shaheen) i Elizabet Voren (Elizabeth Warren), kažu da ponovljena izuzeća rizikuju slabljenje pritiska na Moskvu.
U intervjuu za RSE, Majkl Parker (Micheal), bivši istražitelj i šef odeljenja u Kancelariji za kontrolu strane imovine (OFAC) Ministarstva finansija SAD, objašnjava zašto ublažavanje sankcija ostaje jedan od najvažnijih diplomatskih alata Vašingtona za pregovore.
RSE: Šta odluka Ministarstva finansija da produži izuzeće od sankcija za rusku naftu za još 30 dana govori o prioritetima administracije? Da li energetska stabilnost počinje da ima veći značaj od pritiska sankcija na Moskvu?
Majkl Parker: Mislim da je važno za početak, kao neka polazna tačka, razumeti šta opšta licenca koju je izdalo Ministarstvo finansija zapravo pokriva. Ono što ona ovlašćuje je nafta koja je već na moru i to od 17. aprila. Naravno, ova nafta je već bila predmet prethodnog izuzeća, ili opšte licence, od američkih sankcija do otprilike juče ili prekjuče.
Ova proširena opšta licenca ne dodaje nikakvu dodatnu naftu koja je od tada utovarena na brodove i poslata na otvoreno more. Ona i dalje pokriva istu zaglavljenu naftu, takoreći, od 17. aprila. Ja bih ovo posmatrao kao veoma usko i ograničeno izuzeće u svrhu prodaje nafte koja je već bila pokrivena tom prethodnom opštom licencom. Nema pravog proširenja posle toga, osim vremenskog perioda u kojem se može prodati.
RSE: Kritičari tvrde da kada izuzeća postanu predvidljiva, vlade i tržišta počinju da planiraju oko njih. Da li mislite da Moskva sada može pretpostaviti da će Zapad nastaviti da popušta pritisak kad god cene energenata naglo porastu?
Makl Parker
Parker: To je svakako nešto što treba imati na umu dugoročno, ali dve promenljive su ovde zaista važne. Prva je vremenski period koji je u pitanju – u ovom slučaju govorimo o nekoliko nedelja, a ne o velikoj promeni u američkoj politici.
Druga je na šta se tačno odnosi ublažavanje pritiska. Ponovo, ovo je tako usko skrojena opšta licenca koja se primenjuje samo na naftu koja je već na moru od 17. aprila. Ne verujem da bi institucionalni akteri, a kamoli vlade, ovo shvatili kao široku promenu u američkoj politici ili u načinu na koji SAD pristupaju sankcijama povezanim s Rusijom.
Na primer, nije bilo nikakvih većih akcija uklanjanja s liste. Nijedna velika kompanija nije uklonjena s liste američkih sankcija u vezi s izdavanjem ove opšte licence. Nije bilo širih izuzeća za rusku naftu generalno. To se zaista primenjuje samo u ovom veoma uskom kontekstu na naftu koja je već na moru.
'Ublažavanje sankcija je poslovična šargarepa'
RSE: Cene nafte ostaju iznad 110 dolara po barelu uprkos tim merama. Ako izuzeća značajno ne smiruju tržišta, da li ispunjavaju svoju namenu?
Parker: Uvek je važno kod američkih ekonomskih sankcija – jer su one alati spoljne politike i nacionalne bezbednosti SAD – sagledati opštu svrhu zbog koje su one sprovedene ili ublažene u određenim slučajevima.
Pošto je ovo opšte produženje licence bilo tako usko skrojeno, možda je služilo ograničenijoj svrsi: pružanju pomoći određenim zemljama. Zaista nema dovoljno nafte zaglavljene na moru, po mojoj proceni, da bi to napravilo značajnu razliku u globalnoj ceni nafte.
Dakle, svrha možda nije bila smanjenje globalne cene nafte. Umesto toga, možda je bila pružanje specifične pomoći određenim saveznicima ili određenim stranama.
RSE: Indija izgleda da je jedan od najvećih korisnika, nastavljajući da uvozi značajne količine ruske sirove nafte. Da li Vašington rizikuje trzavice s evropskim saveznicima i Ukrajinom praktično tolerisanjem tih kupovina?
Parker: Politika SAD sa sankcijama bila je u velikoj meri osetljiva na energetske potrebe Evropske unije. Na početku režima sankcija posle 2022, energetika je u velikoj meri bila izdvojena iz uvođenja i sprovođenja sankcija SAD.
Ovo je dvostrano u smislu da je ublažavanje sankcija kako bi se pomoglo određenim saveznicima – u zavisnosti od ciljeva spoljne politike i geopolitičke klime – nešto što bi Evropska unija svakako razumela. SAD ne žele da naštete saveznicima kroz sankcije kao deo sveobuhvatne politike sankcija ili režima sankcija.
Čitajte:
SAD produžile izuzeće od sankcija za rusku naftu dok Besent traži strože sankcije IranuRSE: Istovremeno, Ministarstvo finansija se zalaže za strože sprovođenje mera prema Iranu. Kako saveznici i protivnici tumače kontrast između ublažavanja ograničenja na rusku naftu dok se zahteva strože sprovođenje prema Teheranu?
Parker: Iran je drugačiji slučaj. SAD su, sa značajnim izuzetkom Zajedničkog sveobuhvatnog plana akcije iz 2015. godine, ili JCPOA, održavale veoma dosledno jačanje i intenziviranje sankcija.
Rusija je pre 2022. bila mnogo više integrisana u globalni ekonomski i finansijski sistem. Dakle, ne vidim nužno akcije preduzete danas kao stvaranje trenja ili govorenje dve različite stvari.
Politika prema Iranu je bila prilično dosledna i politika sankcija prema Rusiji je takođe bila prilično dosledna u pružanju izuzetaka, izuzeća i ovlašćenja putem opšte licence kada je potrebno za prilagođavanje geopolitičkim promenama. Ne vidim nužno ova dva pristupa kao kontradiktorna.
RSE: Iranski mediji su prikazali privremeno izuzeće kao deo širih pregovora. Prema vašem iskustvu, kolika je poluga uticaja izuzeća od sankcija zapravo donose u diplomatiji?
Parker: U kontekstu JCPOA, ublažavanje sankcija je zapravo bila poslovična šargarepa koja je pratila celokupni nuklearni sporazum.
To će zavisiti od šireg političkog prioriteta i onoga što pokušavate da postignete primenom sankcija ili njihovim ublažavanjem. Ali mislim da je reč koju ste koristili – poluga uticaja – zaista ključna poenta. Sankcije stvaraju polugu uticaja koja se može pojačati ili smanjiti u zavisnosti od tona i načina pregovora.
Čitajte:
Zelenski upozorava da ruski prihodi od nafte finansiraju ratNa kraju krajeva, američke sankcije su namenjene promeni ponašanja. Za svaku veću meru sankcija usmerenu na pojedince ili kompanije, OFAC u svojim saopštenjima navodi da je svrha sankcija promena ponašanja. One ne bi trebalo da budu statične; trebalo bi da budu dinamične.
Kada se sankcije pooštravaju ili ublažavaju, pitanje je u koju svrhu? Ja ovo smatram odgovarajućom upotrebom sankcija – stvaranjem poluge uticaja i stvaranjem pozicije gde, u zavisnosti od toga šta Iran vidi kao svoje potrebe, ublažavanje sankcija može biti značajan adut u pregovorima.
RSE: Da li bi nuđenje ublažavanja sankcija tokom pregovora moglo nenamerno naznačiti slabost, posebno zemljama poput Irana i Rusije koje imaju veliko iskustvo u radu pod pritiskom sankcija?
Parker: To je uvek na umu diplomatama i kreatorima politike. Kako da šargarepu učinimo primamljivom, a da ne naznačimo slabost? Kako da je učinimo značajnom u kontekstu zemalja koje su godinama delovale pod sankcijama i koje su sofisticirani akteri kada je u pitanju pritisak sankcija i izbegavanje sankcija?
U ovom slučaju, ima snažan osećaj da mogućnost smanjenja intenziteta sankcija ne implicira slabost. Ako se efikasno koriste, mogu da ostvariti ciljeve politike SAD.
To je zaista namera koja stoji iza sankcija kada se pravilno koriste. One nisu oblik kazne. One su osmišljene su tako da se u pregovorima poput ovih može ponuditi ublažavanje sankcija u zamenu za širi sporazum.
RSE: Neki analitičari tvrde da su, kada su SAD opravdale ova izuzeća iz humanitarnih ili stabilizacionih razloga, praktično uspostavile presedan za buduća produženja. Da li je Vašington sada zarobljen u ciklusu za koji bi bilo teško da se preokrene?
Parker: To svakako treba uzeti u obzir, ali ne vidim nužno da je to trajno obavezuje američku vladu na takav presedan.
Činjenica da produženje traje samo do sredine juna i odnosi se isključivo na naftu koja je već na moru ukazuje na to da je to zaista privremeno političko rešenje, a ne zarobljavanje Vašingtona u ciklus koji ne može da preokrene.
Način da se to preokrene je jednostavno da se dozvoli da istekne opšta licenca. OFAC je tokom godina dozvolio da mnoge opšte licence isteknu iz političkih i raznih drugih razloga.
Ne vidim nužno da ovo produženje obavezuje donosioce odluka u Vašingtonu na neki trajni presedan.
RSE: Da se odmaknemo od trenutne krize, šta nam ovi događaji govore o budućnosti sankcija kao geopolitičkog alata? Da li ulazimo u eru u kojoj zabrinutost za energetsku bezbednost fundamentalno ograničava koliko agresivno SAD mogu da primenjuju ekonomski pritisak?
Parker: Mislim da je to već tako. U kontekstu Rusije, energetski sektor je bio uglavnom izuzet od mnogih ranih sankcija, i siguran sam da je to imalo veze s oslanjanjem evropskih saveznika na ruske energente i sa zabrinutošću zbog poremećaja na globalnim tržištima.
U meri u kojoj je energetska bezbednost sada stalna karakteristika politike ekonomskih sankcija, mislim da se ta realnost već odrazila u prvobitnom odgovoru vlade SAD Rusiji.