Sažetak
- Evropska komisija predstavila je nova pravila za buduća proširenja Evropske unije, nakon što iskustva Mađarske, Poljske i Slovačke pokazuju koliko je teško reagovati kada vlasti počnu narušavati nezavisnost pravosuđa i medija.
- Za zemlje Zapadnog Balkana, to bi značilo da bi nadzor nad reformama mogao imati konkretne posledice i godinama nakon pristupanja EU.
Evropska unija (EU) želi da buduće članice i posle ulaska drži pod pojačanim nadzorom vladavine prava – do 15 godina. To je srž strategije pred proširenje koju je Evropska komisija predstavila 6. oktobra.
Cilj je da blok nikada više ne dobije novog Viktora Orbana, odnosno, kako je to ranije rekla komesarka za proširenje Marta Kos, da ne primi "trojanske konje" koji bi se aktivirali posle ulaska u EU.
Bivši mađarski premijer, koji je bio na vlasti 16 godina, često je koristio pravo veta da blokira ili oteža odluke EU u spoljnoj politici, od sankcija Rusiji do finansijske pomoći Ukrajini. Ali, problem je počeo kod kuće, u vladavini prava.
Po dolasku na vlast 2010. doneo je novi ustav, potčinio Ustavni sud i prinudnim penzionisanjem uklonio stotine sudija. Preuzeo je kontrolu nad većinom medija i prekrojio izborni sistem, zbog čega je protiv Mađarske pokrenut postupak po članu 7, a Brisel zamrznuo milijarde evra iz fondova.
Čitajte:
Nova pravila proširenje: Raniji pristup programima EU, ali uz uslove i duže zaštitne klauzuleNova pravila koja predlaže Komisija treba da omoguće da se članica koja nazaduje u vladavini prava kazni brže i lakše nego što je to bilo moguće s Budimpeštom.
Međutim, ključno pitanje je da li to uopšte može da uspe?
"Sprečavanje nazadovanja među državama članicama je đavolski teško, kao što smo videli ne samo u Mađarskoj, već i u Poljskoj", kaže za RSE Stephen Blockmans, zamenik direktora Međunarodnog centra za odbranu i bezbednost.
U Poljskoj je bivša vlada stranke Pravo i pravda preuzela kontrolu nad Ustavnim tribunalom i telom koje imenuje sudije i uvela disciplinske kazne za sudije.
Zbog toga je Komisija 2017. prvi put pokrenula član 7, a Sud EU je 2021. izrekao Varšavi kaznu od milion evra dnevno.
U Slovačkoj je vlada Roberta Fica od 2023. ukinula Specijalno tužilaštvo za korupciju, ublažila kazne za privredni kriminal i stavila javni servis pod političku kontrolu, što je izazvalo upozorenja Brisela i Evropskog parlamenta.
Šta je član 7?
Član 7 Ugovora o EU, kolokvijalno poznat kao "nuklearna opcija", omogućava da se članici koja ozbiljno i trajno krši demokratiju, vladavinu prava i ljudska prava suspenduju prava, uključujući pravo glasa u Savetu EU.
Postupak ima dve faze.
Najpre Savet četvoropetinskom većinom utvrđuje da postoji jasan rizik od kršenja i upućuje preporuke.
Za sankcije je, međutim, potrebno da Evropski savet jednoglasno, bez glasa države o kojoj se odlučuje, utvrdi da je do ozbiljnog i trajnog kršenja zaista došlo.
Upravo je taj uslov jednoglasnosti mehanizam učinio gotovo neupotrebljivim.
Postupak je pokrenut protiv Poljske 2017. i protiv Mađarske 2018., ali nikada nije stigao do druge faze, jer je bilo jasno da bi Budimpešta i Varšava jedna drugu zaštitile vetom.
Nijedna mera nikada nije izrečena.
Brisel je zato posegnuo za drugim instrumentima, pre svega zamrzavanjem evropskih fondova, a postupak protiv Poljske zatvoren je tek 2024., posle promene vlasti u Varšavi.
Kako se zaobilazi član 7?
Novina u predlogu Komisije je u načinu glasanja i tu leži razlika između postojećih i budućih članica. Umesto jednoglasnosti, prava nove članice koja nazaduje, uključujući pravo glasa, mogla bi da se suspenduju kvalifikovanom većinom.
Blockmans podseća da je upravo jednoglasnost iz člana 7 godinama štitila prekršioce: Slovačka je, "u sprezi s Orbanovom Mađarskom", u prošlosti sprečavala takve odluke.
"Ovaj novi sistem treba da razbije tu proceduralnu blokadu uvođenjem kvalifikovane većine", kaže Blockmans.
Tokom 15 godina posle pristupanja, zaštitna klauzula bi olakšala primenu mera prema državi koja nazaduje, pre svega negativne budžetske uslovljenosti – uskraćivanja novca iz evropskog budžeta.
"To je inovacija koju Komisija predlaže", dodaje on.
Čitajte:
Brisel za jedinstveno tržište ako su EU 'kandidati zaista spremni'U praksi bi novac iz evropskih fondova, za balkanske ekonomije ključan izvor ulaganja, postao glavna poluga za očuvanje nezavisnosti sudova i medija i posle ulaska.
Ista logika predviđena je i pre ulaska. U radnom dokumentu koji prati strategiju, Komisija navodi da bi novi instrument vezao isplate kandidatima za ispunjavanje uslova iz njihovih reformskih planova. To bi Uniji omogućilo da brže reaguje ako neka zemlja "nazaduje u demokratskim reformama".
Zaštitna klauzula se ne bi aktivirala ako nova članica tokom tog perioda ne nazaduje u oblasti vladavine prava i demokratije.
Komesarka Kos je u više navrata istakla da će zaštitni mehanizmi biti neosetni za one države koje poštuju pravila i vrednosti EU.
Mehanizam s rokom trajanja
Blockmans ne veruje da je ovo konačno rešenje, jer i ovaj sistem nosi rizike. Kada probni period od 15 godina istekne, kaže on, "i dalje postoji mogućnost da dođe do nazadovanja".
Iskustvo s Mađarskom i Poljskom pokazuje da ovaj vremenski okvir nije proizvoljan.
Obe zemlje ušle su u EU 2004. Orban je dvotrećinsku većinu osvojio šest godina kasnije, a Pravo i pravda preuzela je vlast u Poljskoj posle 11 godina članstva.
Obe krize počele bi unutar probnog perioda. Ali, Orbanov sistem trajao je i dugo nakon toga, a ni dve decenije posle ulaska Unija nije imala delotvoran odgovor.
Slovački primer pokazuje drugu stranu roka. Slovačka je, takođe, u EU od 2004., pa bi Ficove mere, donete gotovo dve decenije posle ulaska, ostale van domašaja klauzule od 15 godina.
Dugoročni nadzor sam po sebi nije novost. Bugarska i Rumunija su posle ulaska 2007. bile pod posebnim Mehanizmom za saradnju i proveru u oblasti pravosuđa i borbe protiv korupcije, koji je ugašen tek 2023. Taj nadzor trajao je 16 godina, ali bez sankcija.
Nova klauzula razlikovala bi se upravo po tome što bi nadzor povezala s novcem i, u najdrastičnijem slučaju, s pravom glasa.
Postojeće i buduće članice s drugačijim statusom
Postoji još jedan problem, koji stvara razliku među članicama. Zaštitna klauzula važila bi samo za nove članice, dok bi postojeće i dalje bile zaštićene jednoglasnošću iz člana 7.
Corina Stratulat, analitičarka Evropskog centra za politike (EPC) u Briselu, upozorava da zaštitne mere upravljaju rizicima proširenja, ali ne čine Uniju spremnom za njega.
"Proceduralne zaštitne mere ne rešavaju širu nedoslednost. Obaveze o kojima je reč zajedničke su za sve članice. Mogućnost da se one sprovedu razlikovala bi se, međutim, u zavisnosti od toga kada je neka zemlja pristupila. Na ozbiljno kršenje od strane nove članice mogao bi se primeniti mehanizam osmišljen da prevaziđe političku opstrukciju. Postojeće članice i dalje bi podlegale uobičajenim instrumentima EU", rekla je Stratulat.
"Ta razlika je važna za legitimnost samog proširenja", ocenjuje ona.
Čitajte:
Evropska komisija predlaže ograničenja prava budućih članica EUZapadni Balkan kao prvi test
Prva zemlja na kojoj će nova pravila biti primenjena gotovo sigurno će biti iz regiona.
Za Zapadni Balkan, gde izveštaji Komisije iz godine u godinu konstatuju nedovoljan napredak u vladavini prava i pritiske na pravosuđe i medije, klauzula od 15 godina je istovremeno osiguranje i ogledalo.
Nadzor je, u stvari, već počeo. Godišnji izveštaj Komisije o vladavini prava, koji je ranije pokrivao samo članice EU, sada obuhvata i četiri zemlje Zapadnog Balkana: Albaniju, Crnu Goru, Severnu Makedoniju i Srbiju. Klauzula od 15 godina bi taj nadzor povezala s posledicama.
Crna Gora je najdalje odmakla i cilja da 2028. postane 28. članica. Marta Kos najavila je da će crnogorski ugovor o pristupanju biti prvi s novim zaštitnim mehanizmima. Ako u tome uspe, Crna Gora bi bila pod pojačanim nadzorom vladavine prava do 2043.
Čitajte:
Kos: Crna Gora bi mogla potpisati pristupni ugovor s EU već idućeg letaPresedan postoji, ali u mnogo blažem obliku. Hrvatska je 2013. ušla s posebnom zaštitnom klauzulom za pravosuđe i unutrašnje poslove i praćenjem Komisije, a klauzula je mogla da se aktivira samo tokom prve tri godine posle ulaska. Nova klauzula bila bi pet puta duža.
Zaštitne klauzule kao 'šargarepa' za birače u EU
Ugovori o pristupanju moraju da prođu ratifikaciju u parlamentima svih članica, a u Francuskoj, verovatno, i na referendumu.
Najvažnija publika nove strategije Komisije nisu kandidati, već birači u postojećim državama članicama.
Prema najnovijem Eurobarometru iz proleća 2026., proširenje podržava 53 odsto građana EU, ali u Francuskoj je protiv, čak, 54 odsto, a za 35 odsto.
U ranijem posebnom istraživanju o proširenju, iz 2025., najviše ispitanika, 44 odsto, odgovorilo je da je za uspeh proširenja potrebno obezbediti da nove članice poštuju vladavinu prava i bore se protiv korupcije.
Blockmans zaštitne klauzule vidi kao način da članice EU lakše prihvate proširenje.
S novim članicama one, kako kaže, dele "novac i moć". Klauzule bi trebalo da smire zabrinutost koja bi se mogla pretvoriti u glasove protiv kada ugovore o pristupanju budu ratifikovali parlamenti ili birači na referendumima.
"Pomaže kada se predlože zaštitne klauzule koje pooštravaju obaveze država koje pristupaju i način na koji će se te obaveze sprovoditi", kaže Blockmans.
"To pomaže da se birači uvere da nove članice neće kočiti rad Unije, kao što smo to videli s Orbanovom Mađarskom."