Grupa od jedanest država članica Evropske unije (EU) početkom ove sedmice pismeno je zatražila od Evropske službe za spoljne poslove (EEAS) da se okonča donošenje odluka jednoglasjem na nivou EU u oblasti spoljne politike.
Zalažu se za primenu principa takozvane "lojalne saradnje", koji, prema navodima iz pisma, mora imati prednost.
Pismo je upućeno visokoj predstavnici EU za zajedničku spoljnu politiku i bezbednost Kaji Kallas, a potpisale su ga Austrija, Danska, Belgija, Finska, Francuska, Nemačka, Luksemburg, Holandija, Rumunija, Španija i Švedska.
Šta stoji u pismu?
"Spoljno delovanje Evropske unije suočava se sa suštinski izmenjenim okolnostima koje karakterišu strateško nadmetanje, rastuća nestabilnost i pokušaji podrivanja međunarodnog poretka zasnovanog na pravilima. U takvom okruženju, sposobnost Unije da brani svoje vrednosti i interese zavisi od toga da li može brzo i efikasno da mobiliše svoju zajedničku političku, ekonomsku i diplomatsku težinu", navodi se u pismu u koje Radio Slobodna Evropa (RSE) ima uvid.
Dodaje se da trenutne okolnosti zahtevaju zajedničku spoljnu i bezbednosnu politiku koja može da ostvaruje rezultate i brzo donosi odluke onda kada su brzina, odlučnost i politička težina najpotrebnije.
Ovih 11 zemalja smatra da takozvana "kultura konsenzusa" predstavlja važan izvor legitimiteta EU, ali da treba raditi na postizanju konsenzusa gde god je to moguće. U dokumentu se poziva na efikasnije odlučivanje u okviru zajedničke spoljne i bezbednosne politike EU, uz očuvanje što šireg konsenzusa među državama članicama.
Dokument takođe predviđa da se eventualno protivljenje odlukama donetim kvalifikovanom većinom zasniva na jasno obrazloženim i suštinskim nacionalnim interesima, kako bi se ostavio prostor za konsultacije i kompromis.
Drugo pismo o reformi EU službe za spoljne poslove
Ranije se pojavila takozvana francusko-nemačka inicijativa kojom se predlaže reforma Evropske službe za spoljne poslove (EEAS) kako bi Unija mogla brže i koordinisanije da reaguje na međunarodne krize.
Jedna od ključnih promena bila bi jačanje uloge visokog predstavnika EU za spoljnu politiku, pozicije koju trenutno drži Kaja Kallas, koja bi postala izvršna potpredsednica Evropske komisije i dobila veća ovlašćenja za koordinaciju oblasti poput razvojne saradnje, humanitarne pomoći, odbrane i politike susedstva.
Istovremeno, u ovom dokumentu, u koji RSE takođe ima uvid, predlaže se integracija značajnog dela EEAS-a u strukture Evropske komisije, čime bi se bolje povezala zajednička spoljna i bezbednosna politika sa drugim instrumentima spoljnog delovanja EU.
Pariz i Berlin žele i snažnije političko usmeravanje spoljne politike iz Evropskog saveta, uz očuvanje centralne uloge država članica, kao i veću ulogu Saveta EU u upravljanju spoljnopolitičkim instrumentima.
Francuska i Nemačka traže da rad na reformi počne odmah, uz raspravu na neformalnom sastanku ministara spoljnih poslova EU, održanom u Irskoj 2. septembra.
Time je otvorena šira politička debata o reformi načina na koji EU vodi spoljnu politiku. Francuska i Nemačka takođe traže da predsedavajuća država EU, Irska, do kraja 2026. podnese izveštaj Evropskom savetu.
Kalas 'hladno' o prenošenju ovlašćenja na Komisiju
Nedostatak oduševljenja već je iznela trenutna šefica evropske diplomatije Kaja Kallas.
Nakon neformalnog ministarskog sastanka, ona je upozorila da bi prenošenje spoljne politike sa država članica na Komisiju smanjilo direktnu kontrolu država članica.
"Trenutno je zapravo tako da sam ja visoka predstavnica/potpredsednica Komisije. To je veza između država članica i Komisije, barem na papiru i u teoriji. Jer, istina je da imam tu ulogu. Ali ako smo imali situacije u kojima postoji neko iznad mene ko zapravo donosi odluke, onda to tako ne funkcioniše", rekla je Kallas na konferenciji za novinare 2. septembra u Irskoj.
"Budimo potpuno iskreni. Dakle, problem koji su pomenule mnoge države članice jeste da, ako onda sve prenesemo na Komisiju, posebno male države članice gube kontrolu nad spoljnom politikom, jer više nema Saveta za spoljne poslove svakog meseca, gde se sa svima usaglašavamo, gde znam kakvi su stavovi država članica i gde nastojimo da postignemo jedinstvene stavove", navela je ona.
U sadašnjem sistemu pozicija svih država članica zaštićena je time što neposredno učestvuju u odlučivanju u Savetu EU, uključujući mogućnost blokiranja odluka koje smatraju neprihvatljivim. To omogućava čak i malim državama da blokiraju odluku koju smatraju suprotnom svojim ključnim interesima.
Ako bi se spoljna politika u većoj meri prenela na Komisiju, odluke bi se sve više donosile kroz nadnacionalni sistem, a države članice bi imale manju direktnu kontrolu nad odlukama u oblasti spoljne politike.
Vesela Černeva iz Evropskog saveta za spoljne poslove (ECFR) smatra da su oba pisma povezana. U izjavi za RSE ona tvrdi da se inicijativa o promeni načina donošenja odluka odnosi na jačanje duha konstruktivne saradnje.
"Treba ga posmatrati u kontekstu jačanja sposobnosti Evrope da deluje u oblasti spoljne politike. Pismo je takođe jasno povezano sa francusko-nemačkim predlogom za reformu EEAS-a, imajući u vidu haotičnu globalnu situaciju", ocenila je Černeva.
Primeri blokada u spoljnoj politici EU
U proteklom periodu Evropska unija suočavala se sa poteškoćama u donošenju odluka u oblasti spoljne politike upravo zbog nedostatka jednoglasja svih država članica. Svaka od 27 zemalja članica EU, prema postojećim pravilima, ima pravo veta na odluke u ovoj oblasti.
Mađarska je za vreme vlade bivšeg premijera Viktora Orbana više puta pružala otpor u procesu usvajanja paketa sankcija protiv Rusije.
Ova država je ranije ove godine blokirala odluku o velikom zajmu EU Ukrajini u vrednosti od 90 milijardi evra. Države članice nisu postigle saglasnost o zamrznutoj ruskoj imovini za pomoć Ukrajini. Takođe, zbog nedostatka jednoglasja, nije bilo mera protiv Izraela zbog Gaze.
Kada jednoglasnost blokira odluke o Zapadnom Balkanu?
Ima i odluka koje su direktno vezane za područje Zapadnog Balkana, a koje nisu donete iz istih razloga.
Slučaj Milorada Dodika, nekadašnjeg predsednika bh. entiteta Republika Srpska, jasno pokazuje praktičnu cenu jednoglasnosti u spoljnoj politici EU. Iako od 2011. postoji okvir za sankcije protiv onih koji ugrožavaju suverenitet i ustavni poredak BiH, on nikada nije aktiviran protiv Dodika zbog protivljenja Mađarske, uprkos podršci više država članica.
Primer Kosova je još jedan pokazatelj koliko je komplikovano donošenje odluka na nivou EU. Kaznene mere EU prema Kosovu uvedene su u junu 2023. zbog eskalacije tenzija na severu Kosova. Umesto formalnog režima sankcija, mere su uvedene na osnovu zajedničkog stava država članica koji je predstavio tadašnji visoki predstavnik Josep Borrell, uz obrazloženje da su privremene i reverzibilne.
Iako je Borrell u junu 2024. preporučio njihovo ukidanje, konačna odluka ostala je na državama članicama, pa su mere ukinute tek u maju 2025. godine, nakon dugih rasprava i dogovora o postepenom ukidanju.
Vesela Černeva iz ECFR smatra da predložene promene načina odlučivanja u spoljnoj politici EU mogu imati značajne implikacije za Zapadni Balkan, pre svega kroz sposobnost Unije da deluje brže i politički koherentnije.
"Implikacije za Zapadni Balkan mogle bi biti dalekosežne kada je reč o Zajedničkoj spoljnoj i bezbednosnoj politici (CFSP), dok bi njihov uticaj na sam proces pristupanja bio znatno manji. Promene bi trebalo da omoguće EU da brže reaguje na događaje na terenu i da njena reakcija bude više politička", rekla je Černeva za RSE.
"Takođe bi politički trošak za države članice koje blokiraju zajedničke odluke bio veći ukoliko njihovo protivljenje nije povezano sa konkretnim ciljem određene politike", dodala je.
Da li bi se ovo prenelo i na odluke o proširenju?
Predlog Francuske i Nemačke o reformi odlučivanja u spoljnoj politici ne bi, barem za sada, automatski promenio pravila za proširenje, jer su odluke o proširenju zasebna oblast u kojoj se i dalje primenjuje jednoglasnost.
Potencijalni uticaj na proširenje nije zanemarljiv, budući da bi sličan model odlučivanja mogao u budućnosti biti primenjen i na pojedine faze pristupnog procesa, dok bi konačna odluka o članstvu i dalje ostala u režimu jednoglasnosti.
Evropska komisija je već 2024. godine navela mogućnost kvalifikovane većine za određene privremene korake, poput otvaranja klastera, ali naglašava da bi zatvaranje pregovaračkih poglavlja i konačna odluka o članstvu i dalje zahtevali jednoglasnost.
U tom smislu, nisu retki primeri kada su se zemlje regiona suočavale sa vetom država članica.
Severna Makedonija je jedan od najeklatantnijih primera veta jedne države članice. Više od decenije bila je suočena sa grčkim vetom, kojim je rešavanje spora oko imena bilo postavljeno kao uslov za početak pristupnih pregovora između Skoplja i Brisela. Nakon ukidanja grčkog veta, uskočila je Bugarska koja je stavila veto zbog spora oko istorijskih, jezičkih i identitetskih pitanja.
Srbija takođe ne može da napravi napredak u otvaranju narednog klastera u procesu pristupanja EU ukoliko ne postoji jednoglasje među državama članicama bez obzira na višestruka angažovanja čak i jačih država članica.
Crna Gora, kao najnaprednija država u procesu pristupanja EU, mogla bi da se suoči sa eventualnim vetom Hrvatske, koja je već iskoristila to pravo kako bi sprečila zatvaranje Poglavlja 31, koje se odnosi na spoljnu, bezbednosnu i odbrambenu politiku.
Bosna i Hercegovina je dobila kandidatski status tek nakon što je Slovenija zapretila vetom na dodeljivanje tog statusa Ukrajini ako se isto ne postupi sa BiH.
Isto pravo veta država članica otežava napredak Kosova na putu ka EU, budući da ga u tome blokiraju države članice koje ne priznaju nezavisnost.